A Defensoria Pública e o novo CPC

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Publicado por Portal IED - Instituto Elpídio Donizetti - 3 horas atrás

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Por Elpídio Donizetti*

Conforme prometido, em doses homeopáticas, abordarei todo o Código de Processo Civil. Tal como um cantor de boate, também atendo a pedidos, antecipando pontos do repertório ou inserindo músicas, perdão, temas que sequer seriam abordados. Fique à vontade para solicitar a abordagem de pontos de Processo Civil de seu interesse. A pílula de hoje, atendendo a pedidos de leitores, versará sobre a Defensoria Pública nonovo CPC.

Antes de falar de suas funções, cumpre-me apresentar esse sujeito processual, que até pouco tempo tinha sua existência praticamente ignorada no sistema processual civil. Como membro da Comissão de Juristas do Senado Federal, posso me orgulhar de ser o autor da proposta inicial visando a inserção, no Livro III da Parte Geral donovo CPC, que trata dos sujeitos do processo, de um Título (VII) específico para a Defensoria Pública. Pela relevância de suas funções institucionais e mercê do denodo de seus membros, a Defensoria Pública adquiriu elevado prestígio social, fazendo, pois, por merecer a colocação no mesmo patamar do Ministério Público.

Para a devida compreensão, vamos dividir este breve estudo em duas partes. Na primeira situaremos a Defensoria Pública no contexto da Constituição Federal e das Leis Complementares 80/94 e 32/2009; na segunda, discorreremos sobre o regramento estabelecido no novo CPC a propósito desse sujeito processual.

I - A Defensoria Pública na Constituição de 1988

1. A Defensoria Pública como garantia fundamental constitucional

O texto promulgado pelo constituinte originário de 1988 conferiu ao Estado o dever de prestar assistência jurídica integral e gratuita a todas as pessoas que comprovem insuficiência de recursos, nos termos do art. 5º, LXXIV. Tal dever foi erigido a direito fundamental e sua efetividade somente foi possível após a criação das Defensorias Públicas, instituições incumbidas de orientar e defender, em todos os graus, os necessitados (art. 134).

O Congresso Nacional, após o início da vigência do atual texto constitucional, por meio da Lei Complementar nº. 80/94, organizou a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal e Territórios, bem como estabeleceu normas gerais relacionadas à atuação da Defensoria Pública nos Estados, deixando a organização e a instituição do regime jurídico da carreira de Defensor Público Estadual a cargo das leis complementares estaduais.

A Emenda Constitucional nº. 45/2004, por sua vez, fortaleceu as Defensorias Públicas Estaduais, assegurando-lhes autonomia funcional e administrativa, o que foi reforçado pela Lei Complementar nº. 32/2009[1]. Em nível distrital, esse fortalecimento se deu com a promulgação da Emenda Constitucional nº. 69/2012, que estendeu à Defensoria Pública do Distrito Federal[2] os mesmos princípios e regras que, nos termos da Constituição Federal, regem as Defensorias Públicas dos Estados.

Como se pode perceber, tanto em nível constitucional como infraconstitucional, a Defensoria Pública foi ganhando espaço e autonomia, o que fez com que passasse a desfrutar do mesmo status das demais instituições essenciais à Justiça, notadamente o Ministério Público.

O enquadramento da Defensoria Pública como garantia fundamental constitucional, incumbida, principalmente, da promoção do acesso à justiça – direito fundamental consubstanciado no art. 5º, XXXV, da Constituição de 1988 – levou a instituição a ser considerada pela maioria da doutrina como integrante do núcleo essencial de um Estado Democrático de Direito.

Tal constatação se deve ao fato de que “o direito de acesso à Justiça faz parte do assim chamado mínimo existencial, núcleo essencial do princípio da dignidade humana, não podendo de forma alguma ser suprimido mediante reforma constitucional” [3].

Assim, em razão da importância de sua atuação para a garantia de direitos fundamentais, a Defensoria Pública não pode ser suprimida, nem ter suas atribuições reduzidas via emenda constitucional, “sob pena de indefensável retrocesso no cumprimento do objetivo fundamental de construção de uma sociedade livre, justa e solidária” [4].

2. Instituição essencial à função jurisdicional

A Constituição Federal de 1988 conceituou a Defensoria Pública como a “instituição essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 5º, LXXIV”. A Lei Complementar nº. 80/64 (alterada pela Lei Complementar nº. 32/2009), por sua vez, definiu-a como

“[...] instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, assim considerados na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal”.

A Constituição de 1988 não qualificou como permanente a Defensoria Pública porque, segundo os ensinamentos Holden Macedo da Silva[5], como um dos objetivos da República Federativa do Brasil é a erradicação da pobreza (art. 3º, III, daConstituição), não seria justificável tratar como permanente uma instituição criada para defender os interesses dos necessitados.

Ocorre que, além de utópica a ideia de erradicação da pobreza em nosso país, a exegese do texto constitucional, que adota um conceito jurídico indeterminado acerca da atuação da Defensoria Pública, “autoriza o entendimento de que o termonecessitados abrange não apenas os economicamente necessitados, mas tambémos necessitados do ponto de vista organizacional, ou seja, os socialmente vulneráveis” [6]. O adjetivo necessitados deve nos remeter, então, “àquela pessoa que padece de algum tipo de vulnerabilidade (econômica, técnica, fática, etc.), capaz de colocá-la em situação de desvantagem, seja na relação de direito material ou processual” [7], como, por exemplo, o consumidor, o idoso e a pessoa deficiente. No sistema de produção e consumo do regime capitalista sempre existirá necessitados e hipossuficientes.

Mesmo que a função precípua da Defensoria Pública seja a defesa dos economicamente necessitados, nada impede que outras funções lhe sejam atribuídas por lei. Prova desse entendimento é a Lei nº. 11.448/2007, que estendeu à Defensoria Pública a legitimação para a propositura de Ação Civil Pública (art. 5º, II, da Lei nº. 7.347/1985)[8].

Vale lembrar, por fim, que ao contrário dos advogados públicos, os membros na Defensoria Pública não podem exercer a advocacia fora de suas atribuições institucionais, nos termos do art. 134, § 1º, parte final, da Constituição Federal. Nesse sentido, o defensor público só pode advogar para cumprir sua missão institucional, sendo-lhe vedado exercer a advocacia fora dos ditames constitucionais.

3. Princípios institucionais

São princípios institucionais da Defensoria Pública a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional (art. 3º, LC nº. 80/94).

A unidade consiste em compreender a Defensoria Pública como um todo orgânico, embora haja a divisão em Defensoria Pública da União, dos Estados, e do Distrito Federal e Territórios.

Como vimos no capítulo referente ao Ministério Público, essa subdivisão se justifica pela forma federativa adotada pelo Estado brasileiro e pela distribuição das atribuições em decorrência da matéria e da pessoa. Assim, compete à Defensoria Pública da União atuar em processos judiciais perante as Justiças Federal, do Trabalho, Eleitoral, Militar, Tribunais Superiores[9] e instâncias administrativas da União. As Defensorias Públicas Estaduais, por outro lado, têm competência para atuar em matérias de competência da Justiça Estadual, quando não há interesse da União.

Por princípio da indivisibilidade, que é um corolário da unidade, entende-se que seus membros podem substituir-se uns aos outros, pois quem está na relação processual é a própria Defensoria Pública e não a pessoa física do Defensor. Assim, para que não haja descontinuidade na execução de suas funções institucionais, em caso de férias, licença ou impedimento, nada impede a substituição de defensores públicos. Tais substituições, contudo, não se dão de forma aleatória e discricionária. Da mesma forma como ocorre nos casos de substituição de membros do Ministério Público, as substituições e o afastamento do Defensor Público de suas funções ordinárias necessitam de regulamentação legal.

Autonomia funcional, por sua vez, significa que, no exercício de suas funções, o membro da Defensoria Pública tem plena liberdade para agir de acordo com suas convicções, inclusive em face da pessoa jurídica de direito público da qual faz parte. Tal princípio “elimina qualquer possibilidade de hierarquia diante dos demais agentes políticos do Estado, incluindo os magistrados, promotores de justiça, parlamentares, secretários de estado e delegados de polícia[10]

4. A Defensoria Pública e o controle de constitucionalidade

O controle de constitucionalidade das leis e atos normativos no Brasil pode ser realizado sob duas formas: difusa ou concentrada.

Diz-se difusa a forma de controle de constitucionalidade exercida por todos os juízes, em caráter incidental, como causa de pedir de demanda previamente proposta. Nesse tipo de controle a declaração de inconstitucionalidade é decorrência lógica do pedido principal.

Por meio do controle concentrado procura-se, por outro lado, obter a declaração de constitucionalidade ou inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual em tese. Diferentemente do que se passa no controle difuso, o controle concentrado independe da existência de um litígio e a declaração de inconstitucionalidade ou constitucionalidade constitui o pedido principal da ação direta.

O controle concentrado é de competência originária do Supremo Tribunal Federal, podendo ser provocado por um dos legitimados constantes no rol do art. 103, daConstituição Federal: Presidente da República; Mesa do Senado Federal; Mesa da Câmara dos Deputados; Mesa da Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; Governador de Estado; Procurador-Geral da República; Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; partido político com representação no Congresso Nacional; e Confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

Não obstante serem formalmente legitimados para propor ação direta de inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade, a Mesa da Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal, o Governador de Estado ou do Distrito Federal, bem como a confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional, têm atuação condicionada à demonstração de pertinência temática entre o ato impugnado e a atividade por eles desempenhada.

A legitimidade para o controle concentrado não foi estendida ao Defensor Público-Geral da União, apesar de que, a nosso ver, seja perfeitamente possível que a Defensoria Pública da União leve ao Supremo as questões relativas aos interesses dos necessitados, mesmo na hipótese de inexistir prévio litígio. Tendo em vista o perfil de sua instituição, a extensão da legitimidade ao defensor público tenderia a reforçar, em nível constitucional, o debate de teses para que o Supremo pudesse chegar a uma decisão mais justa.

Um exemplo de atuação da Defensoria Pública da União pode ser verificada na hipótese abaixo:

“Uma lei passa a impedir a pesca do caranguejo em rede miúda nas regiões de estuário de mangue, colaborando para o equilíbrio ecológico do meio ambiente. A comunidade ribeirinha prejudicada representa ao Procurador-Geral da República para o ajuizamento de ação direta inconstitucionalidade, tendo em vista a total supressão legal dos direitos à vida, à subsistência e ao trabalho. Atento às questões ambientais e aos interesses sociais da maioria da população beneficiária da medida, o Procurador-Geral arquiva o caso. Os prejudicados, assim, poderiam perfeitamente representar ao Defensor Público-Geral da União, que, atento aos interesses dos necessitados por missão institucional, poderia levar a questão ao Supremo Tribunal Federal e este, então, faria a necessária ponderação de interesses, decidindo a questão constitucional”.[11]

A legitimação do Defensor Público-Geral da União, tal qual o Procurador-Geral da República, tende a buscar a isonomia entre as funções essenciais à justiça e a democratizar a legitimidade na jurisdição constitucional. Tal providência já é, a nível estadual, adotada por alguns Estados da Federação, a exemplo do Ceará e do Rio de Janeiro, cujas Constituições prevêem a legitimação do chefe da Defensoria Pública estadual a participar do controle de constitucionalidade. Vejamos:

Constituição do Estado do Ceara

Art. 127. São partes legítimas para propor a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo estadual, contestado em face desta Constituição, ou por omissão de medida necessária para tornar efetiva norma ou princípio destaConstituição:

[...]

IV – o Defensor-Geral da Defensoria Pública;

Constituição do Estado do Rio de Janeiro

Art. 162. A representação de inconstitucionalidade de leis ou de atos normativos estaduais ou municipais, em face desta Constituição, pode ser proposta pelo Governador do Estado, pela Mesa, por Comissão Permanente ou pelos membros da Assembleia Legislativa, pelo Procurador-Geral da Justiça, pelo Procurador-Geral do Estado, pelo Defensor Público Geral do Estado, por Prefeito Municipal, por Mesa de Câmara de Vereadores, pelo Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil, por partido político com representação na Assembleia Legislativa ou em Câmara de Vereadores, e por federação sindical ou entidade de classe de âmbito estadual.

Como as partes legítimas para a propositura da ação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais, contestados em face da Constituição Estadual, devem ser especificadas em cada Constituição Estadual (art. 125, § 2º,CF/88), esses Estados estenderam a legitimidade para agir ao membro da Defensoria Pública Estadual, atribuindo-lhe os mesmos status conferidos ao Procurador-Geral do Estado e ao Procurador-Geral de Justiça.

O que houve, creio, foi uma omissão do legislador constituinte no que concerne à legitimação da Defensoria Pública da União para manejar as ações relativas ao controle concentrado de constitucionalidade, tal qual como foi conferida ao Procurador-Geral da República. Para sanar esta omissão far-se-á necessário o acréscimo, via emenda constitucional, de mais um inciso ao art. 103 da Constituição Federal, possibilitando, assim, a todas as funções essenciais à Justiça, a efetiva participação na fiscalização abstrata da constitucionalidade das leis e atos normativos do Poder Público. Nada obsta que o STF, uma vez provocado, assegure essa legitimidade.

Como forma de minimizar essa omissão, a jurisprudência vem caminhando no sentido de admitir a atuação da Defensoria Pública da União e das Defensorias Públicas estaduais como amicus curiae em processos de controle concentrado de constitucionalidade, bem como em recursos especiais repetitivos e recursos extraordinários submetidos à repercussão geral. A intervenção, no entanto, não é admita em todo e qualquer caso. Há que se demonstrar legítimo interesse e representatividade adequada, ou seja, os mesmos requisitos para que qualquer pessoa (física ou jurídica) intervenha como amicus curiae.

II - A Defensoria Pública no novo CPC

O Código atual destinou um titulo exclusivo para tratar da Defensoria Pública, assim como fez com o Ministério Público e a Advocacia Pública. Tal disposição serviu para dar organicidade ao sistema processual e, acima de tudo, conferir a mesma importância a todas essas entidades que, juntamente com a Advocacia Privada, exercem funções essenciais à justiça.

Além das funções elencadas no art. 4º da Lei Complementar nº. 80/84, o art. 185 donovo CPC dispõe que “a Defensoria Pública exercerá a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos individuais e coletivos dos necessitados, em todos os graus, de forma integral e gratuita”.

Na ótica da norma processual vigente, o acesso à Justiça é encarado como requisito fundamental dos direitos humanos e se identifica com a própria garantia da prestação jurisdicional. Isso porque, ao tentar equalizar as oportunidades, ofertando aos mais necessitados o verdadeiro acesso à justiça, o defensor público atua de forma a resgatar a dignidade dessas pessoas, que normalmente não possuem qualquer conhecimento quanto aos seus direitos e garantias, tampouco quanto à forma de exercê-los.

Sem esgotar o tema, vejamos as demais hipóteses de atuação da Defensoria Pública no novo CPC:

· A Defensoria Pública deve ser oficiada pelo juiz quando este se deparar com diversas demandas individuais sobre a mesma questão de direito, a fim de que seja promovida a propositura da ação coletiva respectiva (art. 139, X);

· O defensor público pode representar ao juiz contra o serventuário que, de forma injustificada, exceder aos prazos previstos em lei (art. 233, § 2º);

· A Defensoria Pública pode representar ao corregedor do tribunal ou ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ) contra juiz ou relator que injustificadamente exceda os prazos previstos em lei, regulamento ou regimento interno (art. 236);

· A distribuição dos processos pode ser fiscalizada pela Defensoria Pública (art. 289), mesmo quando o defensor não atuar como procurador de uma das partes;

· Nas ações possessórias em que figure no polo passivo grande número de litigantes em situação de hipossuficiência econômica, o juiz deverá determinar a intimação da Defensoria Pública para acompanhar o feito (art. 554, § 1º).

· A Defensoria Pública pode requerer a instauração do incidente de resolução de demandas repetitivas quando for verificada a possível multiplicação de ações fundadas na mesma tese jurídica (art. 977, III).

III. Prazos e responsabilidades

Os arts. 44, I, 89, I e 128, I, da LC nº. 80/94 fixam como prerrogativa dos membros da Defensoria Pública o recebimento de intimação pessoal em qualquer processo e grau de jurisdição ou instância administrativa, contando-se-lhes em dobro todos os prazos.

No processo civil a regra está estampada no art. 186, que confere à Defensoria Pública o prazo em dobro para todas as manifestações processuais e estabelece a sua contagem a partir da intimação pessoal (seja por carga, remessa ou meio eletrônico).

O CPC/2015 também traz prerrogativa para o assistido pela Defensoria Pública, ao passo que possibilita a sua intimação pessoal (via oficial de justiça) nos casos em que o ato processual dependa de providência ou informação que somente pelo assistido possa ser realizada ou prestada (art. 186, § 2º). A regra se justifica pela dificuldade que possui a Defensoria Pública em manter contato com os seus representados e, consequentemente, em dar andamento ao trâmite processual sem o efetivo auxílio da parte assistida.

Tratando-se de advogados dativos, STF e STJ já consolidaram entendimento no sentido de que estes não possuem as prerrogativas processuais de intimação processual e prazo em dobro conferidas aos defensores públicos em geral. A ressalva fica por conta da intimação pessoal em matéria penal, que foi estendida ao defensor dativo (STF, HC nº. 110.656, Rel. Min. Ayres Britto, j. 13/03/2012).

Quanto às responsabilidades, o CPC prevê que o membro da Defensoria Pública será civil e regressivamente responsável quando proceder com dolo ou fraude no exercício das suas funções (art. 187). Desta forma, o prejudicado por ato doloso ou fraudulento praticado por representante da Defensoria Pública terá o direito de ressarcir-se por meio de ação dirigida contra o Poder Público e, em tal hipótese, o membro da instituição será responsável regressivamente perante o Estado.